“LE NUOVE FRONTIERE DEL DIRITTO AERONAUTICO A CENT’ANNI DAL PRIMO VOLO”

MODENA, 6-7 GIUGNO 2003

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1. - A Modena, nell’aula magna dell’Accademia Militare si è svolto, nei giorni 6 e 7 giugno 2003, il tradizionale convegno di diritto aeronautico ([1]), quest’anno intitolato “Le nuove frontiere del diritto aeronautico e cent’anni dal primo volo”, che prendendo come spunto i cento anni trascorsi dal primo volo ha inteso focalizzare l’attenzione di relatori e convegnisti sulla individuazione di quei settori del volo in cui sussiste ancora vuoto normativo o per i quali appare opportuno fare il punto della situazione a seguito di nuove pronunce giurisprudenziali ed innovazioni normative. A tal fine gl’interventi dei relatori sono stati incentrati sulla prevenzione degli incidenti aeronautici, sull’impiego degli UAV (Unmanned Aerial Vehicles) in campo civile, sul diritto aeronautico di guerra, e infine, sui nuovi profili di responsabilità degli operatori aeronautici.

2. - Dopo i saluti di rito si è dato inizio agli interventi, di cui il primo ha riguardato le nuove tecniche adottate dalle compagnie aeree al fine di prevenire gli incidenti ([2]). Sono state, quindi, illustrate le modalità più recenti utilizzate dalle compagnie aeronautiche per ridurre al minimo gli inconvenienti che possono dare origine ad incidenti di qualsiasi entità, da quelli più insignificanti a quelli più gravi. É stato poi affrontato il tema della tutela giuridica delle informazioni raccolte durante un’inchiesta svolta in seguito ad un incidente aereo ([3]).

Come ben noto, il d. lg. 66/1999 ha istituito l’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo affidandole compiti in materia di inchieste su incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile. Si è quindi venuta a creare la situazione per cui, qualora si verifichi un incidente aereo, interverranno due inchieste: una di carattere tecnico (impropriamente detta indagine amministrativa) condotta dall’Agenzia e finalizzata alla prevenzione di incidenti ed inconvenienti aeronautici, con esclusione di ogni valutazione di colpa e di responsabilità; l’altra, di carattere penale e condotta dall’Autorità Giudiziaria, allo scopo invece di individuare eventuali responsabilità.

Questa situazione potrebbe, dunque, dare luogo a sovrapposizioni e/o intralci dell’una inchiesta sull’altra a scapito degli obbiettivi perseguiti da entrambi i soggetti operanti.

Considerando che il 60-80 % degli incidenti aerei sono causati da errore umano è facile comprendere come sia fondamentale individuare dei rimedi normativi che tutelino il soggetto fonte dell’informazione al fine di non porlo in condizione di non dire il vero o comunque di non dire tutto il vero per timore di eventuali conseguenze penali. Quindi le informazioni ricavabili dal racconto di un protagonista dell’incidente possono esser più o meno obbiettive a seconda del livello di “segretezza” o di “riservatezza” che a tali informazioni si riesce a garantire.

Ovviamente tale garanzia deve essere legittima, deve cioè essere prevista dall’ordinamento in quanto gli interessi alla cui tutela l’indagine penale è preposta non possono trovare un limite se non in una previsione di legge. Per cui si attende la creazione di una norma di garanzia specifica che renda inutilizzabili in sede penale le dichiarazioni rese dai soggetti coinvolti nel sinistro al fine di raggiungere il massimo livello di prevenzione attraverso una narrazione dei fatti che sia perfettamente collimante con quanto realmente accaduto.

3. - Altro tema affrontato durante il convegno è stato quello relativo all’influenza che può avere la disciplina prevista nel nostro ordinamento a tutela del lavoratore sulle tecniche di prevenzione aeronautica ([4]).

Ci si chiede se l’impiego di strumenti di registrazione di dati utili a studiare le cause di eventuali inconvenienti tecnici verificatisi durante il volo siano leciti oppure contrastino con i diritti previsti dalla legge n. 300/1970 (c.d. Statuto dei lavoratori).

Secondo tale disciplina l’impiego di apparecchiature audiovisive all’interno dei luoghi di lavoro è vietato a meno che tali impianti siano impiegati per far fronte ad esigenze produttive ed organizzative oppure per garantire la sicurezza del lavoro. Tuttavia per esplicita previsione dello Statuto tale disciplina non è direttamente applicabile alle imprese aeree ma necessita, come tanti altri dei principi in esso previsti, di essere regolamentata mediante lo strumento del contratto collettivo di lavoro.

Ne consegue che in quelle imprese aeree che non hanno stipulato accordi sindacali, il singolo lavoratore può trovare un rimedio a tutela della riservatezza dei propri dati personali ricorrendo alla legge n. 675/1996 ([5]) (artt. 11 e ss.), esigendo che sia richiesto il suo consenso affinché i dati che lo riguardino possano essere divulgati o comunque utilizzati.

4. - Si è passati, poi, a parlare degli UAV (Unmanned Aerial Vehicles) e del loro impiego in campo civile ([6]). Si tratta di velivoli senza pilota che per il loro impiego necessitano sia del velivolo stesso, sia di una stazione di controllo, sia di attrezzature di supporto al fine di consentire il decollo, il sorvolo e l’atterraggio di tali apparecchi.

Questi velivoli sono pilotati a distanza attraverso la trasmissione di dati che va dal velivolo alla stazione a terra, e viceversa. Gli UAV sono nati per rispondere ad esigenze militari, campo in cui tuttora sono maggiormente impiegati ([7]). La missione-tipo di un UAV si svolge in sette momenti ben distinti tra di loro, che sono: il decollo; la salita a 5000 metri sul livello del mare; il trasferimento, fino ad un tragitto massimo di 150 Km; lo stazionamento; il rientro; la discesa; ed infine l’atterraggio. Elemento portante dell’intera struttura che sovrintende all’attività di volo degli UAV, è il T.C.A.S. (Traffic Alert & Collision Avoidance System), cioè il sistema di controllo del traffico aereo, attraverso un operatore a terra, al fine di evitare collisioni tra gli UAV e comuni aeromobili che dovessero transitare nello stesso spazio aereo in cui sono impiegati i primi.

L’intervento si è chiuso con il pronostico che nel giro di pochi anni l’impiego degli UAV si estenderà anche al settore civile dell’aviazione.

5. - Si è così passati a parlare dell’impiego che gli UAV potrebbero avere in campo civile ([8]), sottolineando i diversi usi ai quali potrebbero essere duttili questi moderni concentrati di tecnologia aerea sia da parte di soggetti pubblici che privati.

L’utilizzo degli UAV da parte di soggetti pubblici (non militari) potrebbe avere gli scopi più diversi come il controllo del territorio (es. monitoraggio del traffico stradale), o il controllo dell’ambiente (es. verifica dell’inquinamento atmosferico), o ancora, la ricerca scientifica (es. osservazione e studio delle variazioni climatiche e meteorologiche). Le aziende private in cui gli UAV potrebbero essere impiegati sarebbero le più diverse, come società che operano nell’agricoltura (es. irrorazione estensiva delle colture, controllo su vaste aree di patologie delle piante), oppure società che operano nell’industria cinematografica e televisiva (es. riprese aeree, filmati di combattimenti aerei, etc.), ed ancora tante altre.

6. - A seguire è stato affrontato il problema di delineare un sistema di regole giuridiche che disciplinino l’attività d’impiego degli UAV ([9]). É stato messo in evidenza il fatto che in campo internazionale non esistono normative specificatamente dettate per gli UAV. Tuttavia, se si tengono presenti alcuni elementi che caratterizzano tali velivoli è possibile ricercare una loro “definizione” comune che consenta poi di ricercare (o creare) una normativa da applicare.

Un primo punto fermo è che, è vero che tali velivoli si caratterizzano tutti quanti per la circostanza di non avere a bordo un pilota come ogni altro comune aeromobile, ma ciò non deve far cadere nell’equivoco che tali apparecchi siano realmente privi di un pilota che sovrintenda alla loro conduzione; infatti, il pilota c’è ! Solo che, anziché stare sul velivolo, si trova a terra, nella base di controllo, dalla quale svolge un’attività di pilotaggio identica a quella che svolge un suo collega che si trova al comando di un aeromobile tradizionale. Dunque, sarebbe più opportuno definire gli UAV non come velivoli senza pilota, ma come “velivoli con pilota non a bordo”.

A questo punto per individuare una normativa loro applicabile, dobbiamo andarla a cercare in quei Paesi che più sono attenti a questo nuovo fenomeno dei cieli: e cioè i Paesi in cui operano aziende che producono UAV.

Scopriamo così che gli UAV sono da considerare a tutti gli effetti degli aeromobili, con la naturale conseguenza che tutta la normativa applicabile ad un tradizionale aeromobile risulta applicabile anche ad uno UAV.

7. - A seguire, è stato affrontato il tema della certificazione degli UAV ([10]) segnalando i vari momenti dell’attività di volo di tali apparecchi che dovrebbero essere oggetto di certificazione da parte dell’ENAC al fine di attestare l’affidabilità sia del velivolo considerato in se stesso, sia della stazione a terra che sovrintende al suo funzionamento in volo, sia dei link, cioè dei collegamenti (trasmissione dati) che mantengono il continuo contatto fra il velivolo e la postazione a terra.

Si è poi passati a parlare dell’esigenza di predisporre in futuro strumenti assicurativi diretti a tutelare dai rischi dell’attività che coinvolge gli UAV ([11]), sottolineando che si tratta di una importante sfida per gli assicuratori, descrivendo la morfologia di una tradizionale polizza danni potenzialmente applicabile anche a questi moderni velivoli ed auspicando la predisposizione da parte delle compagnie assicurative di modelli assicurativi creati ad hoc per gli stessi.

Proseguendo, è stato presentato il Poligono Interforze Sperimentale gestito dall’Aeronautica Militare italiana ([12]), sito nella località Perdas de Fogu in Sardegna.

Esso si estende su un’area di 12.000 ettari ed è costituito da un poligono a terra e da un poligono a mare; quest’ultimo va da Capo Bellavista a Capo S. Lorenzo. Il poligono viene attualmente impiegato per esercitazioni militari, ma in un prossimo futuro e senza modifica alcuna della struttura, lo stesso potrebbe ospitare attività di sperimentazione dei modernissimi UAV.

8. - La terza sessione del convegno, dedicata al diritto aeronautico di guerra, si è aperta affrontando il tema dei recenti sviluppi nel diritto internazionale della guerra aerea ([13]). Il grande problema del diritto della guerra aerea è l’assenza di norme scritte, da cui la necessità di individuare un sistema di regole (già esistente) al quale fare ricorso per dare ordine ad una tale situazione. Si è paventata l’ipotesi di ricorrere alla Convenzione di Chicago del 1944 sull’aviazione civile internazionale, oppure alle norme esistenti per la guerra marittima ([14]) e la guerra terrestre ([15]), costituenti il moderno diritto internazionale umanitario, o ancora, ad altri testi di diritto internazionale uniforme come la Convenzione di Ginevra del 1949 relativa al trattamento dei prigionieri di guerra unitamente al I° Protocollo Addizionale del 1977 relativo alla protezione delle vittime dei conflitti armati internazionali, o infine, il Manuale dei Conflitti Armati Internazionali sul Mare del 1975 (Manuale di Sanremo).

L’intervento è stato concluso confermando che il diritto della guerra aerea è tuttora un diritto in evoluzione che, per la mancanza di regole scritte, è costretto a fare ricorso, per trovare una legittimazione, al diritto internazionale consuetudinario, e ponendo un ulteriore interrogativo alla platea, e cioè in caso di guerra missilistica (oggi così frequente nei più recenti eventi bellici) come va regolamentato il diritto di sorvolo degli Stati neutrali ?

9. - Il successivo intervento ha toccato la questione dei più recenti conflitti armati e le problematiche che questi hanno fatto scaturire con riferimento al diritto aeronautico ([16]). Dopo aver fatto un elenco dei più recenti conflitti internazionali, è stato messo in evidenza lo squilibrio che si crea fra le parti quando si tratta di guerra “verticale” (cioè aerea) e non di guerra “orizzontale”. Da tale asimmetria sono derivati problemi giuridici tuttora irrisolti nelle varie cause pendenti in Tribunali sia nazionali che internazionali. Questioni evidentemente delicate in quanto dalla loro definizione e soluzione dipendono non solo la tutela di interessi che potremmo definire volgarmente materiali o patrimoniali, ma soprattutto perché ciò che viene in evidenza è l’esigenza fondamentale di tutela della vita umana, gravemente messa in pericolo in caso di conflitto armato caratterizzato dall’impiego indiscriminato della guerra aerea attuata chiaramente dall’alto e verso popolazioni civili inermi.

10. - É stato poi affrontato il tema della repressione penale delle violazioni al diritto umanitario causate dalla guerra aerea ([17]). Le infrazioni gravi al diritto umanitario devono considerarsi crimini di guerra e come tali vanno perseguiti penalmente. Un tribunale creato ad hoc per la repressione di tali delitti è la Corte penale internazionale delle Nazioni Unite, operativa dall’1 luglio 2002, anche se tuttora sussiste il problema della mancata ratifica dello Statuto da parte di alcuni Paesi. La Corte eserciterà il proprio potere giurisdizionale sui crimini di genocidio, sui crimini di guerra, sul crimine di aggressione e sui crimini contro l’umanità. Si auspica che questo prestigioso tribunale possa contribuire a porre fine all’impunità con la quale le persone violano le norme stabilite contro questi crimini, a superare le mancanze dei tribunali ad hoc e ad offrire un forum legale quando le istituzioni giudiziarie nazionali sono riluttanti o incapaci di agire ([18]).

11. - La quarta sessione del convegno si è aperta parlando della responsabilità del comandante di aeromobile dopo il caso Catania ([19]), spiegando i poteri che il codice della navigazione attribuisce al comandante di un aeromobile e mettendo in luce la necessità di ricorrere al principio generale del buon senso affinché non si giunga ad una aberrazione di tali attribuzioni.

A seguire, si è parlato della responsabilità del gestore aeroportuale ([20]) e della ripartizione di compiti e responsabilità tra questo soggetto e l’ENAC. Dopo aver messo in luce la sovrapposizione potenziale tra i nuovi compiti affidati all’ENAC e quelli propri del direttore di aeroporto, si è messo in evidenza il problema anche del possibile conflitto di attribuzioni tra ENAC e gestore aeroportuale: si pensi al compito di “vigilanza” sui servizi a terra che la legge istitutiva dell’ENAC le attribuisce, e lo si metta a confronto con il compito di “verifica e controllo” sempre dei servizi a terra spettante al gestore aeroportuale; nel caso in cui si riconoscesse carattere identico a tali rispettive attribuzioni, si creerebbe ovviamente una ridondante sovrapposizione di competenze.

Se poi si riconoscesse alla società di gestione dell’aeroporto anche la possibilità di svolgere servizi a terra in regime di concorrenza con le altre società, si avrebbe la paradossale circostanza di un soggetto controllore che controlla se stesso.

É necessario quindi fare una classificazione delle varie attività che interessano la direzione e la gestione di un aeroporto, suddividendole fondamentalmente in due categorie: in un primo gruppo potrebbero farsi rientrare i compiti di indirizzo, coordinamento, programmazione, controllo dell’attività aeronautica oltre alla polizia e sicurezza della navigazione aerea; in un secondo gruppo potrebbero invece ricomprendersi i servizi a terra, l’assistenza al volo ed altri servizi commerciali.

Chiaramente per garantire al meglio la realizzazione dei compiti ricompresi nel primo gruppo, è fondamentale la loro attribuzione ad un ente pubblico essendo “pubblica” la natura delle attività in questione ([21]); mentre la gestione di tutte quelle attività riconducibili al secondo gruppo può senza problemi di sorta essere affidata a soggetti privati.

12. - Nell’ultima relazione del convegno è stato affrontato il tema delle nuove linee evolutive nel campo della responsabilità civile aeronautica ([22]). É stato evidenziato che da un sistema di responsabilità civile, nel campo del diritto aeronautico, soggettiva per colpa presunta e caratterizzata da specifiche limitazioni al ristoro dei danni provocati, si è passati (o meglio, si sta passando) ad un regime di responsabilità oggettiva, quanto meno fino ad un certo ammontare del danno, oltre che alla eliminazione di qualsiasi limite risarcitorio. Questa evoluzione va nella direzione di una comprensibilissima maggior tutela dei soggetti che subiscono dei danni in occasione dello svolgimento di un’attività aeronautica (si pensi ai parenti delle vittime di un disastro aereo). Altro fattore importante è il riconoscimento da parte di più recente giurisprudenza della possibilità di concorso tra azione contrattuale ed azione extracontrattuale, visto che da uno stesso fatto possono derivare sia l’inadempimento di doveri contrattuali e sia la lesione del dovere generale del neminem laedere. Si è detto che nella quantificazione del danno la nostra giurisprudenza fa rientrare solo i danni risarcibili (o risarcitori) con esclusione dei c.d. punitive damages, tanto cari invece alla giurisprudenza statunitense. Ancora, il danno non patrimoniale può essere risarcito solo nei casi previsti dalla legge (art. 2059 c.c.) ([23]), quindi nell’ambito dell’azione contrattuale tale genus di danno non troverà ristoro, mentre nell’ambito dell’azione extracontrattuale potrà trovare riconoscimento purché si provi la colpa del soggetto danneggiante ([24]).

Il convegno si è concluso con quest’ultimo intervento, lasciando i partecipanti sicuramente più informati circa le nuove tendenze evolutive che nell’ambito del diritto aeronautico stanno prendendo piede nei vari settori che lo riguardano: innovazioni, alcune già in atto altre auspicabili, che comporteranno sicuramente un miglioramento a qualsiasi livello del diritto aeronautico in tutti i suoi rami.

Avv. Eduardo Gregoraci